全国行业联络小组就 OFCCP 关于要求报告员工薪酬汇总数据的拟议规则制定通知发表的意见

全国行业联络组 (NILG) 定期就影响联邦承包商平等就业机会和平等权利行动义务的拟议规则提交意见。NILG 董事会认为，以这种方式代表全国各地 ILG 成员的观点对于实现我们的使命和愿景至关重要。

以下是我们对 OFCCP 关于要求报告员工薪酬汇总数据（或同酬报告）的拟议规则制定通知的评论。NILG 董事会对 ILG 社区进行了调查，以征求他们对意见中提出的各种观点的意见和反馈，并努力在所有情况下提出大多数人的观点。我们对参与调查的人员表示感谢，并希望你们继续就今后的事项提出意见。

有关全国工业联络小组的更多信息，请访问我们的网站www.nationalilg.org。

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黛布拉-卡尔
政策与项目发展部主任
联邦合同合规计划办公室
美国劳工部
C-3325 室
200 Constitution Avenue, NW
华盛顿特区 20210

亲爱的卡尔局长

全国行业联络组（NILG）欢迎有机会就 OFCCP 于 2014 年 8 月 8 日在《联邦公报》上发布的《关于政府承包商报告员工薪酬汇总数据要求的拟议规则制定通知》（NPRM）发表评论意见。

作为背景介绍，国家行业联络组成立于三十多年前，是联邦合同合规计划办公室（Office of Federal Contract Compliance Programs，简称 "OFCCP "或 "Agency"）和联邦承包商为实现工作场所机会平等而共同努力的一个论坛。在全国范围内，地方行业联络小组（IILGs）已经成立，以促进这种独特的公共和私营部门合作关系，积极推动工作场所的平等就业机会。NILG 董事会由代表全国各地地方 ILG 的当选成员组成。多年来，由全国数以千计的大中小型雇主组成的 NILG 和 ILG 与 OFCCP 和平等就业机会委员会（EEEOC）等其他机构进行了接触，其共同目标是促进工作场所的非歧视性。作为对 NPRM 的回应，NILG 试图表达其支持者的观点，并在准备这些评论时收集了他们的意见和指导。

我们赞扬 OFCCP 并赞同其促进平等就业机会和公平薪酬的承诺。在以下评论中，我们提出了一些意见和建议，旨在确保所有个人都能获得平等就业机会，同时兼顾承包商群体的合法利益，确保该局采取的行动建立在有效假设的基础上，并最大限度地减少行政负担。

I.对 NPRM 的总体回应

如上所述，NILG 与 OFCCP 一样，致力于在包括报酬在内的所有雇用条件方面实现机会均等。毫无疑问，确保联邦承包商在报酬方面不歧视是一个重要目标。但是，我们对在一个单一的、"一刀切 "的数据收集工具中分析和比较雇主的薪酬信息这一概念有一定的担忧。私营部门没有统一的薪酬设定方法。事实上，这个国家有多少家公司，就有多少种不同的薪酬设定和确定方式。雇主确定工资的方式不同，决定工资增长的方式不同，调整薪酬方案的方式也不同。

因此，我们认为，联邦公平竞争和消费者保护署认为拟议的同工同酬报告将产生有效分析和比较的数据的理论是错误的。由于联邦承包商向员工支付薪酬的方式千差万别，因此不可能采用 "一刀切 "的方法来收集和分析薪酬。只有了解各个公司的薪酬制度，并为该公司专门设计一个适当的模型，才能进行适当的薪酬分析。收集一般信息的概述报告很少能得出可靠的结果，无法确定是否存在薪酬歧视或是否确实有必要进行进一步分析。此外，由于 EEO-1 类别中的雇员范围很广，不同雇主之间按 EEO-1 类别划分的薪酬差异无法准确识别或预测哪些雇主存在歧视性薪酬做法。

NILG 建议《同工同酬报告》不要被用作通过分析和比较不同工作队伍中的雇员来识别潜在歧视的工具。考虑到此类分析缺乏预期效用，出于本文讨论的原因，我们鼓励 OFCCP 重新考虑按建议实施《同酬报告》的计划。因此，NILG 在下文中提出意见，以提高最终《同酬报告》的效力。此外，NILG 建议 OFCCP 制定如何分析薪酬的一般准则，使联邦承包商能够将该局的一般原则与他们各自的薪酬制度相结合，并酌情进行积极主动的分析。

为了向该局提供有用的意见，NILG 对 NPRM 中的具体问题提出了关切。我们的目标是确保以最有效的方式收集最合适的信息，同时确保承包商和 OFCCP 不会因无效的要求而负担过重。因此，NILG 提出以下意见：

OFCCP 建议承 包商在 3 月 31 日之前提交同酬报告，内容包括：（1）日历年 W-2 收入；（2）承包商 EEO-1 报告中包括的每个雇员的收入；（3）上一年 9 月 30 日之前提交的收入。正如前一句话的复杂性所表明的，拟议的同酬报告要求给大多数承包商带来了多重问题。

OFCCP 建议承包商在同酬报告中提交 W-2 年度总收入。NILG 认为，更好的办法是比较雇员在某一特定日期（如下面讨论的 EEO-1 报告日期）的年薪率。NILG 谨此建议，使用 W-2 年度总收入并不能为分析提供最佳报酬信息。

对 W-2 年度总收入进行比较会产生不一致的结果，因为雇员经常会因雇用、晋升、调职、 降级、解雇、裁员、召回、休假和其他因素而改变就业状况。此外，W-2 收入还包括工作业绩报酬以外的许多应税收入，如搬迁费、递延报酬、遣散费（通常按服务年限计算）、某些退休补偿金和特定的长期残疾补偿金等。W-2 收入还包括加班费，这将使各行业和各州的数据出现偏差，因为各州对加班费的计算方法不同。此外，W-2 收入不包括各种自愿的员工税前选择，如 401（k）、403（b）或 125 条款缴款。鉴于这些变量，W-2 收入并不能准确反映不同性别或不同种族和民族之间潜在的薪酬差距。

尽管我们认识到年薪不一定能让人了解所有类型的报酬，如奖金、佣金、加班费或节假日工资，但它通常会影响报酬的其他组成部分。此外，考虑和比较奖金或佣金会产生误导，并分散对是否存在薪酬歧视的调查。奖金和佣金是以个人技能、贡献、努力和业绩为基础的。将这些类型的薪酬包括在内，而不对实际业绩进行控制，会使任何相应的差异分析出现偏差。此外，使用年薪率还会剔除完全受雇员选择影响的薪酬变量，如 401（k）和保险选择等税前扣款或雇员自愿拒绝的加班费。

由于许多雇主无法控制的因素会影响 W-2 年度总收入，OFCCP 应该收集年薪率，这将提供更有效、更有用的分析数据。

拟议的《同酬报告》要求承包商在上一年 9 月 30 日前报告承包商 EEO-1 报告中包含的每名雇员的收入情况。这一拟议报告方案的难点在于需要对两个不同报告期的雇员进行核对。就 EEO-1 报告而言，数据包括 7 月 1 日至 9 月 30 日之间特定日期雇用的个人的快照。另一方面，拟议的《同酬报告》数据将包括在上一日历年领取薪酬的所有雇员。实际上，这两份报告所包含的人员范围并不相同。

例如，在 9 月 30 日之后受雇的个人将不包括在 EEO-1 报告中，但会收到日历年的薪酬。因此，承包商必须确定哪些雇员在 EEO-1 报告数据编制之日未被雇用，因而应从日历年薪酬数据中删除。对大多数承包商来说，这需要人工比较不同数据集中的雇员。这种手工操作既费时又费力。此外，对于一些 EEO-1 报告数据不包括雇员姓名或其他独特标识符的承包商来说，这可能是一项不可能完成的任务。

为减轻这一负担，《同酬报告》应仿效 EEO-1 报告计划。具体来说，《同酬报告》应包括 7 月 1 日至 9 月 30 日之间特定日期受雇人员的年薪数据快照。

拟议的《同酬报告》规定申报截止日期为 3 月 31 日。出于上述类似原因，《同酬报告》的申报截止日期也应与 EEO-1 的申报截止日期 9 月 30 日一致。这一申报截止日期将确保 EEO-1 和同酬报告中记录的雇员一致，同时也减轻了承包商的负担。如前所述，在使用 9 月 30 日这一报告截止日期时，使用年薪率是最好的方法，因为大多数承包商没有能力编制日历年以外时间段的 W-2 收入报告。

另外，如果 OFCCP 决定保留拟议的报告制度和 3 月 31 日的提交截止日期，我们恳请将同酬报告数据与 EEO-1 报告中提交的数据分开。换句话说，如果按照建议在每年的第一季度提交《同酬报告》，OFCCP 就不应要求所提交的数据与《EEO-1 报告》中的雇员一致。相反，《同酬报告》应只包括所有雇员在上一日历年的年度基本工资。由于拟议的《同酬报告》要求提交按种族、民族和性别分列的雇员总数，因此拟议的《同酬报告》数据独立于先前提交的 EEO-1 数据，无需与之保持一致。

拟议的同酬报告还要求承 包商按种族、民族、性别和 EEO-1 类别提交所有雇员的总工时。NILG 敦促 OFCCP 放弃要求承包商在同酬报告中报告雇员实际工作时间的拟议要求。许多雇主并不记录豁免雇员的确切工作时间。要求承包商报告全职雇员的默认工作时间为 2080 小时，兼职雇员的默认工作时间为 1040 小时，并不能准确反映现代劳动力所采用的各种独特的工作时间安排。

此外，许多承包商不会只在一个系统中保存所有要求的信息。例如，承包商的薪资系统中包含薪资信息或工时信息，但可能不包括雇员的人口统计或 EEO-1 类别信息，而这些信息通常保存在单独的人力资源信息系统（HRIS）中。如果这两个系统不能通信，承包商就必须手动合并这两个系统的报告。即使这两个系统可以通信，也可能需要大量的编程时间来定制报告，以生成所需的信息。

此外，由于大多数承包商的人力资源信息系统（HRIS）都包含员工当前的工资率，因此 NILG 再次恭敬地认为，不含工作时数的年薪率是最合适、最省事的收集数据。

该局建议要求按 EEO-1 职位类别提交报酬信息。对于 NILG 的绝大多数成员来说，职称是分析报酬时最合适的工作类别。EEO-1 职位类别过于宽泛或人为，无法进行有意义的分析。一些 NILG 成员建议使用普查代码，如根据第 11246 号行政命令和 41 C.F.R. 第 60 部分的实施条例制定平权行动方案时使用的代码，以取代 EEO-1 类别。但是，NILG 认识到，按职位名称（甚至普查代码）提交报酬信息会造成过重的负担，对于 OFCCP 为所有承包商建立单一报告机制的愿望来说，这不是一个可行的替代办法，也不是一个切实可行的办法。

由于列入同一 EEO-1 类别的工作类型差别很大，因此，对于该局能否根据不同 EEO-1 类别中高于行业标准的薪酬差距有效地确定 "歧视者"，全国劳工法律小组持怀疑态度。NILG 告诫该局，使用 EEO-1 类别作为同酬报告的基础会产生另一个失败的薪酬分析工具的巨大风险。2000 年实施的前 EO 调查也要求按 EEO-1 类别提交报酬数据，2006 年该调查因不能很好地预测合规情况而被放弃。NILG 怀疑拟议的《同酬报告》能否比《平等就业机会调查》更有效。因此，如上所述，NILG 建议 OFCCP 不要将《同酬报告》作为目前提议的执法工具。

OFCCP 建议要求承 包商每年提交《同酬报告》，并表示担心报告次数减少会导致数据陈旧或过时。NILG 认为每隔一年提交一次报告更为合适，而且会大大减轻承包商的负担。当 OFCCP 从所有承包商处收集和分析所有同酬报告数据，并利用这些信息选择和安排承包商进行合规审查时，无论是基于年度数据还是两年期数据，报酬数据都已经过时。然而，大多数承包商的薪酬计划每年都会有小幅和逐步的增长，因此，从承包商第一年的《同酬报告》中得出的结果与该承包商第二年的《同酬报告》中得出的结果不可能有显著或实质性的不同。因此，NILG恳请OFCCP考虑要求承包商每隔一年提交一次报告这一负担较轻的方法。

OFCCP 表示打算利用《同酬报告》中的信息来制定和公布客观的行业薪酬标准。NILG 的成员对这种做法表示担忧。

首先，NILG 不同意联邦公平竞争和消费者保护署提出的制定客观行业标准的建议。正如 OFCCP 网站上所指出的那样：

• 联邦合同履约计划办公室的宗旨是，为了求职者和工薪阶层的利益，强制执行与联邦政府有业务往来者必须履行的平权行动和平等就业机会的合同承诺。¹

国家法律专家组不清楚，对不同行业的薪酬进行分析如何能使 OFCCP 发现薪酬歧视。将一家公司的薪酬与另一家公司的薪酬进行比较，对于确定其中一家公司是否存在薪酬歧视没有任何意义。如前所述，同一行业的公司有不同的薪酬做法和理念，将这些公司相互比较对 OFCCP 没有任何意义。

此外，NILG 及其成员明确反对该机构提出的利用客观行业标准向承包商施压，迫使其提高雇员报酬的想法。NPRM 指出

• 在行业层面汇总的补偿数据的披露，使承包商和分包商能够评估其补偿结构，以及

^1.美国劳工部联邦合同合规计划办公室，http://www.dol.gov/ofccp（最后访问日期：2014 年 11 月 6 日）。

• 并为现有和潜在雇员提供有用的数据。其中一些雇主不希望自己的薪酬标准明显低于或有别于同行业的标准，因为这可能会鼓励有价值的雇员考虑跳槽到其他雇主，或使那些认为其他地方可能有高薪工作的求职者望而却步。雇主也不希望自己在同行业中薪酬最低，因此可能会主动改变薪酬结构。 ²

该机构建议利用《同酬报告》来羞辱承包商，迫使他们改变其非歧视性的薪酬制度，NILG 对此深表关切。如上所述，承包商之间仅仅在 EEO-1 类别中存在薪酬差异，并不能准确识别薪酬歧视，也不能自动促使承包商改变其薪酬制度。

此外，承包商并不认为 OFCCP 的客观行业标准有助于分析薪酬政策和做法。拟议的《同工同酬报告》将不包括许多与确定薪酬相关的重要因素，如员工的实际工作职责、公司规模、员工总数、地理位置、提供的具体服务或生产的产品以及提供的福利等。因此，这类信息无法帮助承包商更好地分析自己的内部薪酬计划和制度。此外，许多雇主已经利用基于市场的薪酬研究来达到这一目的。这些报告比从拟议的通用、客观的行业标准中获得的信息更加详细和精确。

因此，NILG 谨建议 OFCCP 放弃公开行业标准的前提。与公平竞争和消费者保护署的评估相反，我们认为，这些信息不仅不能让人对公司应支付给员工的薪酬有独特的见解，反而更有可能造成员工和申请人的误解和错误认识，从而导致满意度降低，而不是像公平竞争和消费者保护署所建议的那样，满意度提高。

NILG 的成员对 OFCCP 提议收集的薪酬数据的保密性表示了极大的关注。也就是说，该局试图收集特定机构中个别雇员的具体薪酬信息。

美国是建立在竞争性创业精神的基础上的，要求私营公司公布高度机密的薪酬信息，却不能保证这些信息不会在市场上被共享，这可能会削弱公司的竞争力、

^2.政府承包商，报告员工薪酬汇总数据的要求，79 Federal, Reg. 46,562, 46,563（2014 年 8 月 8 日提案）（将编入 41 C.F.R. pt. 60-1）（着重部分由作者标明）。↩

国内和国外。薪酬信息是机密和专有的商业信息。这种信息特别敏感和机密，因为它必然会提供有关竞争战略、内部成本和其他有价值的公司细节的信息。无论是通过《信息自由法》（FFOIA），还是意外或盗用，泄露组织的薪酬信息都会对承包商造成损害。

作为解决这一重大风险的办法，NILG 建议 OFCCP 立即将《同酬报告》指定为机密和敏感报告，根据《信息自由法》免于披露。保护拟议的《同工同酬报告》免于根据《信息自由法》披露的合理理由是存在的。具体地说，薪酬信息很容易属于《联邦信息自由法》第 4 条豁免范围（从个人那里获得的商业秘密和商业或财务信息，并享有特权或保密），联邦公平竞争和消费者保护局在 NPRM 中也承认这一点，同时也属于第 6 条豁免范围（人事档案，披露这些档案将构成对隐私权明显无理的侵犯）。³

OFCCP 承认，《信息自由法》豁免 4 可以保护拟议的同酬报告中披露的某些信息。然而，对这些豁免的依赖使收到披露请求的承包商有责任反对提供机密的 "商业秘密和商业或财务信息"，而不是直接提供保护。雇主不应承担确保为《同酬报告》收集的薪酬数据保密的责任。事实上，与目前在 EEO-1 报告中提供的人口统计数据相比，有争议的薪酬数据甚至更加保密和专有。然而，平等就业机会委员会被禁止泄露这些数据，除非是在不透露个别实体身份的情况下进行汇总。⁴

NILG 建议 OFCCP 消除承包商的这一负担，并保护这些信息在没有雇主干预的情况下不被披露。

作为雇主，联邦承包商对雇员薪酬信息的保密负有重大责任（在某些司法管辖区，甚至是法定义务）。拟议的《同酬报告》要求按 EEO-1 职位类别、性别和种族/民族报告每个机构的薪酬总额。如果某一特定组别中的雇员人数较少，那么实际上，雇员个人的报酬不仅会通过提交拟议的《同酬报告》而被披露，而且还会通过《信息自由法》申请而被披露给任何获准查阅的人。承包商不应被要求侵犯其雇员的个人隐私，或者在某些情况下，被迫在遵守本拟议规则和另一项法定要求之间做出选择。

为了解决这些真正的隐私问题，《同酬报告》的披露范围应仅限于在任何 EEO-1 职位类别中，按性别和种族/民族分列的 25 名或 25 名以上的雇员群体，在一个机构中，每个性别和种族/民族组合群体中至少有五名雇员。例如，如果一个机构中某一 EEO-1 职位类别的女性人数少于 25 人，则不应要求披露报酬。同样，如果一个机构的 EEO-1 职位类别中女性少于 25 人，则不应要求披露报酬。

^3.美国法典》第 5 篇第 552(b)(4)、(6)条（2009 年）。
^4.29 C.F.R. 1610.18 (2013).

如果一个机构中某一种族/族裔和 EEO-1 职位类别中的雇员人数少于 5 人，则不应通过拟议的《同工同酬报告》披露这些人的报酬。此外，当每个性别和种族/民族组别（如美国女性原住民或男性黑人）中的雇员人数少于五人时，雇主不应被要求在《同酬报告》中报告这些被选中者的报酬。以这种方式提高最低雇员人数报告门槛，可以保护个人薪酬数据的机密性。

国家法律小组恳请提供有关 OFCCP 电子数据库中敏感的雇员和公司薪酬数据的保密性和安全性的详细情况。具体而言，NILG 鼓励该局采取以下保障措施，其中包括：(1) 将数据上传到一个专门的加密目录，并为成功上传提供收据；(2) 严格限制只有该局内部有明确需要的人员才能访问上传的数据；(3) 使用可接受的行业标准对访问数据进行密码保护，例如12 个字符，至少包含一个字母、至少一个数字、至少一个大写字母、至少一个特殊字符，以及不重复的模式或字典单词；(4) 将数据存储在一个安全和加密的位置，而不是基于云的位置；(5) 拒绝远程访问数据；(6) 实施特定的、基于时间的数据保留期；(7) 如果任何数据或分析外包给私人承包商，确保类似的保障措施到位。

因此，NILG 委员会要求该局在制定、测试和完善适当的保障措施以确保雇主高度敏感的薪酬数据得到保护之前，不要推进同酬报告的实施。

OFCCP 建议要求承包商以电子方式提交同酬报告。如果采取了必要的安全措施，大多数承包商都赞成能够以电子方式提交信息。但是，全国劳工法律小组建议该局为那些不具备与该局开发的系统对接的技术能力的承包商（无论其规模大小）提供例外情况。

NILG 要求提供指导，以便对具有职能平权行动计划（FAAPs）的承包商实施拟议的同酬报告。NPRM 未提及 FAAPs 的同酬报告的影响。按经批准的职能或业务单位管理平等权利行动计划的承包商，需要在提交《同酬报告》方面得到指导，该报告目前要求按每个业务机构提交。

OFCCP 已就是否需要从 IPEDS 收集更多薪酬数据征求意见。鉴于 IPEDS 雇主现有的向美国教育部报告的要求范围，NILG 认为没有必要通过同工同酬报告从这些实体收集更多的薪酬数据。此外，由于上述原因（这些原因在中学后教育环境中更为突出），制定涵盖 IPEDS 雇主的行业薪酬标准是不合理的。因此，NILG 要求 IPEDS 无需提交同酬报告。

OFCCP 估计，每个承包商遵守 NPRM 的成本为每个机构 684 美元，每个公司 2176 美元。NILG 认为该局的估计没有达到准确的成本评估。我们的成员认为，仅在程序设计和信息技术资源方面，合规成本就需要数千美元。人工核对数据的负担将远远超过每家公司 1,000 美元。正如一位承包商指出的那样，对于一家拥有 300 家机构的公司来说，即使 684 美元的估算是准确的，其成本也将达到惊人的 205200 美元。该 NPRM 所带来的时间和金钱负担是巨大的，而且基于上述几点，超过了报告的估计效用。

最后，联邦公平竞争和消费者保护署估计，使用自动化系统的承包商将需要 6 个小时来生成报告数据、进行分析、填写在线报告表、审查报告并将其提交给联邦公平竞争和消费者保护署。国家法律小组的大多数成员不同意这一估计，并预计实际提交同酬报告所需的时间要长得多。由于需要合并来自多个数据库的数据，并将 EEO-1 报告中的个人与所需的薪酬数据进行核对，大多数承包商估计，每个机构编制报告所需的时间至少为一天。对于拥有多个机构的承包商来说，所需的时间更长。

鉴于拟议的《同工同酬报告》给承包商造成了巨大负担，NILG 要求 OFCCP 在全面实施《同工同酬报告》之前提供更多措施。

NILG 的成员一致赞成 OFCCP 按照国家研究委员会的建议，在对所有承保承包商实施强制性报告之前，开展一项小型试点计划，以评估同酬报告的效用。⁵

这种系统

^5.美国国家科学院国家研究委员会，国家统计委员会，《从雇主处收集薪酬数据》（2013 年），第 87 页，见http://www.nap.edu/openbook.php?record_id=13496（《收集薪酬数据》）。

由于研究表明 "平等就业机会调查 "并不能有效地预测合规情况，该计划被取消。小规模推广《同酬报告》，并花时间分析《同酬报告》预测薪酬歧视的能力，将使工程处和承包商群体受益。

NILG 谨请工程处至少给承包商一年的时间来实施任何必要的系统和程序变更。人力资源信息系统程序员需要时间(1) 理解错综复杂的监管要求；(2) 设计满足要求所需的技术变更；(3) 对技术进行相应的编程；(4) 测试配置变更以确保功能正常。这四个阶段中的每一个阶段都需要大量的时间，而且可能会遇到挫折。一年的实施期将提供充足的准备时间，以确保承包商有能力满足新要求。

我们感谢 OFCCP 对我们意见和建议的考虑。如果该机构希望讨论本评论信，请与 NILG 董事会顾问 Mickey Silberman 联系，电话：(303) 225-2400 或[email protected]。

编者按：本文最初发表于 Circaworks.com。2023 年 4 月，Mitratech 收购了包容性招聘和 OFCCP 合规软件的领先供应商 Circa。此后，我们对内容进行了更新，以反映我们扩大的产品范围、不断发展的人才招聘合规法规以及人力资源管理的最佳实践。