福克斯 OFCCP 报告

欢迎阅读首期《联邦合约合规办公室报告》。本专栏将每月对联邦合约合规办公室（OFCCP）的最新动态进行评论。

虽然在成为律师之前，我曾担任过记者和新闻编辑，但从未担任过专栏作家。这对我来说将是一次全新的尝试。

专栏作家与新闻记者的不同之处在于，他们并非简单地客观报道新闻。 专栏作家还需秉持个人观点。我的立场既非民主党、共和党、自由党或绿党的政治倾向，也非任何政治立场。我的视角将始终作为联邦承包商倡导者：劳工部联邦合约合规办公室（OFCCP）的行动（或不作为）对联邦承包/分包行业意味着什么？

在我的首篇专栏中，我想谈谈联邦合约合规计划办公室（OFCCP）的"过去一年"。真是风起云涌啊！对吧？2011年堪称该机构46年传奇历史中政策变革最剧烈的时期——尽管同期审计数量有所减少，且追缴欠薪金额较往年明显回落。

在所有新政策和广泛政策发展的喧嚣中，我认为2011年联邦合约合规计划办公室（OFCCP）最重要的进展，是该机构与承包商群体之间关系的转变。 2011年，在经历了三十年的间歇期后，承包商与OFCCP之间重新浮现出日益强烈的"我们与他们"对立心态（上一次出现还是在卡特政府时期）。与此同时，OFCCP内部逐渐形成"目的正当化手段"的机构思维：既然我们所为正义，便可为所欲为。 啊，似曾相识的重演。这令人联想到如今声名狼藉的尼克松政府行政哲学（以及里根政府时期奥利·诺斯那段离经叛道的执政理念——他发现行政部门即便缺乏法律授权也能轻易行使权力）。 当人们奉行"目的正当化手段"时，"法治"与正当程序便会在追求所谓正义行动的狂热中遭到践踏。事实上，即便最终结果正确且值得称道，践踏程序的行为同样践踏了承包商的重要权利……以及劳工部合约合规办公室与承包商群体历经数十年建立的珍贵关系。

联邦合同合规计划办公室（OFCCP）在这一年里推出了许多激动人心且深思熟虑的政策举措，其中至少包括以下重大行动：

• 取代了所谓的"ACM指令"（该指令已于2010年12月2日由联邦合同合规计划办公室撤销），代之以所谓的"ACE指令" （即"主动案件执行"），从而允许劳工部合约合规办公室调查员（自2011年1月1日起生效）在供应与服务审计中随时进行"现场核查"，不再要求必须先通过初步审查确认承包商提交的桌面审计材料存在违反劳工部合约合规办公室一项或多项法规的表面证据。
• 自1月起，在未通知承包商群体或获得管理与预算办公室（OMB）批准的情况下，针对供应与服务承包商的新审计程序已悄然实施，重点审查承包商向雇员支付的薪酬（实质上预先推行了联邦合同合规计划办公室（OFCCP）后来试图通过OMB批准的改革——即作为OFCCP供应与服务承包商审计日程安排函修订方案的一部分；截至本文撰写时，该方案仍未获OMB批准，详见下文说明）。
• 自1月起，在未通知承包商群体或获得管理与预算办公室批准的情况下，对供应与服务承包商实施了新的审计程序，通过将审计流程提前至"桌面审计"阶段，实质上废除了克林顿政府时期建立的"分级审查流程"——此前许多调查行动均在隐私保护更完善的后期"现场审计"阶段进行。
• 在未通知承包商群体或征求其意见的情况下，联邦合同合规计划办公室（OFCCP）自今年一月起突然认定承包商针对残障人士及受保护退伍军人社区的平权行动计划所要求的"外联"工作存在不足——尽管克林顿和布什政府此前近二十年间均认可承包商开展的相同外联工作；
• 劳工部全年大肆宣传与平等就业机会委员会、司法部及其他劳工部下属机构加强"跨机构合作"（迄今未见任何实质成果，亦未改变合约合规计划办公室或承包商的现有运作模式）；
• 悄悄修改了联邦合同合规计划办公室（OFCCP）的新闻稿政策，具体包括：(a) 更积极地宣传金额越来越小的和解协议、法律顾问办公室的诉讼胜诉案例，甚至新提交的投诉；(b) 改变OFCCP新闻稿的语气，使其变得尖锐刻薄、充满谴责。
• 聘用了大量新的合规专员，使联邦合同合规计划办公室（OFCCP）的员工规模恢复到克林顿政府最后一年的人员编制水平，尽管该机构的审计产出和追缴欠薪金额已低于布什政府时期规模较小的OFCCP。
• 拟议的《退伍军人就业与再就业援助法案》争议性规定引发承包商群体担忧，认为其对受保护退伍军人设定的所谓"基准"存在负担过重、成本高昂、实用性存疑及政策合理性受质疑等问题，尽管该法案同时获得了为受保护退伍军人采取积极措施的支持（2011年4月26日）；
• （8月）向管理与预算办公室（OMB）申请授权并获准发布新版《日程安排函》，以启动供应与服务审计工作。该函件附有大幅修订的《明细清单》，要求承包商提供所有"员工层级"薪酬数据——尽管如此，自今年1月起，联邦合同合规计划办公室（OFCCP）在审计的桌面审查阶段已常规且几乎全面地收集此类数据，即便当时尚未获得OMB的许可 （截至本文撰写时，针对供应与服务承包商的新版日程安排函仍未获批或启用）；
• 于八月悄然向管理与预算办公室（OMB）申请授权并获准发布新的《日程安排函》，以启动对建筑承包商的审计（OMB已批准新的函件，联邦合同合规计划办公室（OFCCP）自2011年12月31日起启用该函件）；
• 发布了《拟议规则制定预先通知》，旨在启动所谓的“薪酬数据收集工具”（2011年8月10日）；以及
• 拟议的争议性第503条法规引发承包商群体对负担、成本、实用性及7%残疾人雇佣配额合理性的担忧，尽管该法规同时获得了为残疾人采取积极措施的支持（2011年12月9日）。

全年期间，联邦合约合规计划办公室（OFCCP）在承诺的政策举措"截止日期"上屡屡延误（此前历届OFCCP管理层亦是如此）。 本届政府推迟的程度远超历届（通常承诺交付日期与实际交付日期之间存在4-6个月的滞后），主要原因在于其承接的工作量过大，华盛顿特区的人员配置（在我看来）仍显不足，且众多新员工仍在摸索如何在真正且永远令人困惑的政府机构中开展工作。 因此，联邦合同合规计划办公室（OFCCP）在2011年宣布的下列政策举措虽未在当年落实，但仍在推进中（且未在上文提及）：

• 一份承诺发布的拟议规则制定通知，旨在更新劳工部联邦合约合规计划办公室（OFCCP）34年前制定的建筑承包商法规（承诺于2011年11月前在《联邦公报》上发布——但截至本文撰写时仍未发布）；
• 一份承诺的修订版 （原定2011年"秋季"完成修订，并"即将"出版）——该修订版将更新联邦合同合规计划办公室（OFCCP）1988年颁布的经典《合规手册》（及其数十份文字处理技术普及前/互联网时代前的指令汇编）。如今这些指令本可无缝整合至手册正文中进行编辑，而非参照这本24年前的手册，通过增补文件、删除特定页码与行号的方式进行修订）；以及
• 一项承诺修订（将于2012年2月"前"发布——即最早2012年夏季）的拟议规则制定通知，旨在更新联邦合约合规计划办公室近40年前颁布的性别歧视法规（该法规至今仍未将怀孕歧视定为非法）。

总而言之，2011年对联邦合约合规计划办公室（OFCCP）而言是政策举措极为雄心勃勃的一年，从上述清单中可见一斑，也是该机构历史上职能发生最大变革的一年。 该机构在2011年的政策活动之密集，甚至超越了卡特政府时期——当时在1978年10月1日将11个联邦机构"整合"为"联邦合同合规办公室"(OFCC)，最终形成今日的"联邦合同合规计划办公室"(OFCCP)。 然而今年失去的，是众多联邦承包商对OFCCP的信任——他们曾期待该机构能透明地宣布政策调整，并就新方向的利弊展开积极辩论（历任OFCCP主任惯常如此）。 承包商们同样震惊于OFCCP持续隐瞒2010年6月4日发布的指令——该指令改变了对供应与服务承包商的审计方式，迫使他们为审计设施内每位员工的薪酬支付高昂辩护成本。这种新型"薪酬地毯式审计"的隐秘性及其引发的高昂代价，已深深激怒并伤害了承包商群体。 目前平均而言，OFCCP的薪酬大网式审计使承包商在应对常规无问题审计时的辩护成本，较近期显著增加了3万至5万美元。

此外，联邦合同合规计划办公室（OFCCP）针对《退伍军人就业与再培训援助法案》（VEVRAA）及其（近期）第503条款法规的"合规成本"估算，已彻底撕裂了承包商群体内部的信任与公信力纽带。 承包商们对OFCCP提出的合规成本估算感到难以置信，继而转为愤怒与沮丧——其估算显示：每家承包商为遵守拟议的《退伍军人就业与再就业法案》变更需承担407美元成本，而每家承包商机构为遵守拟议的《第503节》变更则需承担473美元成本。 我鲜少见到邮件服务器和语音信箱被如此多愤怒承包商的咨询塞满——这正是OFCCP公布这些预估合规成本后的反应。唯一可能的例外或许是克林顿政府试图向所有承包商推行行政命令调查（EO Survey）的时期。 许多承包商认为，OFCCP严重低估合规成本的估算结果表明，该机构要么在蓄意歪曲真实成本，要么对私营部门合规成本的认知极其天真。 我认为真相其实另有第三种解释：过去二十年间，联邦机构（OFCCP亦不例外）已习惯于向管理与预算办公室（OMB）提交符合其要求的虚假成本数据，而非像成本会计师那样真实测算监管成本。 数十年来，这种做法尚能蒙混过关。但如今经济形势严峻，承包商们绝不会再轻易"睁一只眼闭一只眼"，对OFCCP试图向公众灌输的敷衍数据不加质疑地接受。更火上浇油的是，几乎所有承包商都认为两套拟议法规毫无价值。因此，承包商计算出的高昂合规成本显得毫无必要，如同白白浪费金钱。 若提案更具说服力，雇佣合同合规办公室或许能获得更多成本宽容。然而经济低迷时期高昂的合规成本与应对挑战乏力的提案相撞，在新岁伊始之际，令承包商对该机构的负面情绪愈发浓烈。

请系好安全带，准备迎接劳工部合规办公室（OFCCP）又一个激动人心的年头。该机构雄心勃勃的政策议程尚未完成，2011年推出的多项举措即将进入最终阶段，而其他承诺的政策也终将落地生根。更何况今年还是选举年……这使得政策推进的时机颇具深意。

预测一：联邦合同合规计划办公室将在11月总统大选前的几周内将《退伍军人就业和再培训援助法案》的拟议法规定为最终法规。

预测二：若奥巴马总统在11月大选中落败，联邦合同合规计划办公室将于12月发布第503节法规。若总统成功连任，该办公室将放缓进度，于2013年冬季正式发布第503节法规（前提是共和党未能同时掌控国会两院）。

尽情享受2012年的旅程吧！谢谢。约翰

编者按：本文最初发表于 Circaworks.com。2023 年 4 月，Mitratech 收购了包容性招聘和 OFCCP 合规软件的领先供应商 Circa。此后，我们对内容进行了更新，以反映我们扩大的产品范围、不断发展的人才招聘合规法规以及人力资源管理的最佳实践。